Complemento da Ação:
PARECER DO ASSESSOR JURÍDICO Nº 015/2020
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR 010/2020.
PROCESSO 217/2020. – PROTOCOLO 239/2020
Autoria: Chefe do Executivo Municipal;
Ementa: Dispõe sobre a LDO – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIA e dá outras providências.
RELATÓRIO – Veio-me para apresentar parecer o projeto de lei em destaque – LDO 2021– acompanhado de mensagem do Sr. Prefeito Municipal, com apensos de que trata o art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00).[1]
Antes de adentrar a análise da proposição registro que a LDO busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo , 2º do art. 165 da CF.
A LDO:
compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
orientará a elaboração da LOA;
disporá sobre as alterações na legislação tributária;
Assim, é estreita a relação da LDO com o PPA, plano do qual não pode se distanciar, e servirá, ainda, para subsidiar a elaboração da LEI ORÇAMENTÁRIA.
A Lei Orgânica Municipal em seu art. 138 estabelece que ...”A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração Pública...”
No art. 139, estabelece que a LDO compreenderá(...) III – os ajustamentos do Plano Plurianual decorrentes de uma reavaliação da realidade econômica do Município.
Da MENSAGEM do PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR, constam dois pontos que aqui necessitam ser realçados, a saber:
Cabe-nos esclarecer à essa Presidência e aos nobres Edis que obedecendo a normativas do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, o Executivo Municipal na composição do valor de repasse à Câmara Municipal excluiu a receita proveniente da COSIP – Contribuição para o Custeio de Iluminação Pública, pois, conforme entendimento daquele colendo Tribunal à partir do exercício de 2021 tal receita não comporá mais o cálculo do duodécimo do Legislativo Municipal.
Informamos ainda, que em razão da pandemia do COVID-19 em todo o mundo, no qual os Governos Municipais, Estaduais e Federal estão tomando várias medidas para que o vírus não se propague ainda mais e, dentre essas medidas está o isolamento social, o que impediu a realização da Audiência Pública da LDO 2021 que estava pré-agendada para 08/04/2020, conforme disponibilizado no site da Prefeitura em 09/03/2020 no questionário de participação popular, através do link: https://docs.google.com/forms/d/1lbE1t0d6hUSI1NJl8YOpdj8tfjXglYDjLZo9CkDfiSM/edit
A audiência pública não foi realizada em decorrência da necessidade de publicação do Decreto E nº 671/2020 em relação ao COVID-19 em que o art. 5º, inciso IV suspende por 45 (quarenta e cinco) dias “eventos, de qualquer natureza, que exijam licença do Poder Público, com público superior a 50 (cinquenta) ou mais pessoas”, esta Municipalidade necessitou seguir as medidas tomadas pelo Governo do Estado através do Decreto nº 4593-R, que constitui Estado de Emergência em Saúde Pública no Espírito Santo e estabelece medidas sanitárias e administrativas para prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos decorrentes do surto de coronavírus (COVID-19) e que, até o momento, foi prorrogado até 19 do corrente mês.
DO CORPO DA PROPOSA LEGISLATIVA constam os seguintes capítulos: (I) DAS PRIORIDADES E METAS DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL; (II) DA ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DOS ORÇAMENTOS; (III) DAS DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAÇÃO DA LEI; (IV) ORÇAMENTÁRIA ANUAL E SUAS ALTERAÇÕES; (V) DAS DIRETRIZES PARA EXECUÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA; (VI) DAS DISPOSIÇÕES SOBRE A DÍVIDA PÚBLICA MUNICIPAL; (VII) DAS DISPOSIÇÕES RELATIVAS ÀS DESPESAS COM PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS; e ainda: (VIII) DAS DISPOSIÇÕES SOBRE ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA; e DAS DISPOSIÇÕES FINAIS.
Nesse universo, devem merecer atenção especial, um pouco mais acurada neste parecer, e também pelos nobres Edir em suas respectivas Comissões. Os seguintes pontos. Vejamos:
Art. 3° - As propostas que resultam em criação ou aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, entendidas aquelas que constituam ou venham a constituir em obrigação constitucional ou legal do Município, além de atender ao disposto no art. 17 da Lei Complementar n° 101, de 2000, deverão, previamente à sua edição, ser encaminhadas à Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Sustentável e à Secretaria Municipal de Finanças para que se manifestem sobre a compatibilidade e adequação orçamentária e financeira, para aprovação pelo Chefe do Poder Executivo.
DAS EMENDAS IMPOSITIVAS
Art. 4º - O Orçamento para o exercício financeiro de 2021 abrangerá os Poderes Legislativo e Executivo.
§ 5º – As emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária, do Poder Legislativo, serão disponibilizadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
§ 6º - Para o cumprimento do parágrafo anterior, o Poder Legislativo aprovará em plenária as emendas impositivas remetendo as mesmas ao Poder Executivo para inclusão na Lei Orçamentária Anual até 16/08/2020.
§ 7º - Quando se tratar de emendas impositivas destinadas à repasse para custeio de entidades sem fins lucrativos, o Poder Legislativo deverá indicar na emenda o objeto e o beneficiário.
§ 8º - O Poder Executivo no atendimento às emendas impositivas obedecerá ao disposto no § 2, §14 – Incisos I, III e IV, §15, §16 e §17 da Emenda Constitucional nº 86/2015.
Art. 12 - Na programação de investimentos, serão observados os seguintes princípios:
Parágrafo único – Deverão ser incluídos no PPA 2018-2021 os investimentos que irão figurar na Lei Orçamentária Anual, bem como as ações que assegurem sua manutenção.
DAS EMENDAS AO ORÇAMENTO
Art. 19 - As emendas ao projeto de lei orçamentária ou aos projetos que a modifiquem somente poderão ser acatadas:
I – no caso de compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias e/ou inclusão nos mesmos;
II – caso indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes da anulação de despesas;
III – caso sejam relacionadas:
a) com correção de erros ou omissões; ou
b) com dispositivos do texto do projeto de lei.
IV – caso não visem recursos vinculados
DOS PRAZOS
Art. 22- As Secretarias Municipais, através de seus respectivos representantes, deverão encaminhar até o dia 12 de julho de 2020 à Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Sustentável, suas propostas orçamentárias, que deverão constar no PPA 2018-2021;
Art. 23 - O Poder Legislativo encaminhará ao Poder Executivo sua proposta orçamentária até 16 de agosto de 2020.
Art. 24 – O Poder Executivo enviará o Projeto de Lei Orçamentária Anual - LOA para o exercício de 2021, à Câmara Municipal, até 30 de Setembro de 2020.
Parágrafo único – Caso o projeto de lei orçamentária de 2021 não seja sancionado até 31 de dezembro de 2020, será utilizado 1/12 (um doze avos) do orçamento vigente no exercício de 2020.
DA SUPLEMENTAÇÃO – LIMITE DE 80% -
§1º - O projeto de Lei Orçamentária deverá conter autorização para abertura de créditos suplementares, até o limite de 80% (oitenta por cento) do total da proposta orçamentária, com transposição, transferência e remanejamento de dotações orçamentárias em cada Secretaria ou de uma para outra, utilizando os recursos previstos no art. 43, § 1º, inciso I, II e III da Lei Federal 4.320/64, sendo regulamentados por Decretos de competência do Poder Executivo Municipal.”
Art. 30 - Durante a execução orçamentária de 2021, o Executivo Municipal, autorizado por lei, poderá incluir novos programas, projetos, atividades ou operações especiais no orçamento anual, bem como elementos de despesa na forma de Crédito Adicional Especial.
Parágrafo único – Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares, destinados ao órgão do Poder Legislativo, serão entregues na forma do disposto no artigo 168, da Constituição Federal.
DAS DESPESAS COM PESSOAL
Art. 33 - Os Poderes Executivo e Legislativo poderão utilizar como parâmetro na elaboração de suas propostas orçamentárias para pessoal e encargos sociais, observados os arts. 19, 20 e 71, da Lei Complementar n.º 101, de 2000, a despesa da folha de pagamento do mês imediatamente anterior a elaboração da proposta orçamentária, projetada para o exercício de 2021, considerando os eventuais acréscimos legais, inclusive alterações de planos de carreira e admissões para preenchimento de cargos.
Art. 34 - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, inclusive reajustes, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos Poderes Executivo e Legislativo, somente serão admitidos se, cumulativamente:
I - houver prévia dotação orçamentária suficiente
II - observados os limites estabelecidos nos arts. 19 e 20, da Lei Complementar n°. 101, de 2000;
III - observada a margem de expansão das despesas de caráter continuado reprojetada no período da elaboração da proposta orçamentária;
Art. 35 - O Executivo Municipal adotará as seguintes medidas para reduzir as despesas com pessoal, caso elas ultrapassem os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal:
I - exoneração de servidores ocupantes de cargo em comissão;
II - demissão de servidores admitidos em caráter temporário;
III - eliminação de despesas com horas extraordinárias;
IV - eliminação de vantagens concedidas a servidores.
Art. 40 - As propostas de atos que resultem em criação ou aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, entendida aquela que constitui ou venha a se constituir em obrigação constitucional ou legal do Município com a sua execução por um período superior a dois exercícios, face ao disposto no art. 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000, deverão previamente à sua edição, ser encaminhadas a Secretaria Municipal de Finanças para que se manifeste sobre a adequação orçamentária e financeira destas despesas.
Art. 41 - Os créditos especiais e extraordinários autorizados nos últimos 04 (quatro) meses do exercício financeiro de 2020 poderão ser reabertos, no limite de seus saldos, os quais serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro de 2021 conforme o disposto no §2º, do art. 167, da Constituição Federal.
Art. 44 – Deverão ser inseridos no PPA, para o exercício de 2021, os projetos e atividades constantes nessa Lei.
Eis, no necessário, a demonstração de pontos da proposta legislativa que devem ser estudados e observados com atenção especial.
DA AUDIÊNCIA PUBLICA – NÃO REALIZAÇAÕ – PANDEMIA – IMPOSSIBILIDADE – COVID 19 -
A L.R.F. estabelece como obrigação a transparência na realização das Políticas Públicas, mormente em se tratando de LDO/LOA. Vejamos:
Art. 48.São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Art. 49.As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único.(...)
No ano em curso, pela excepcionalidade do momento vivido com a pandemia ocasionada elo CORONA VÍRUS – COVID 19. Não foi possível a realização da audiência pública para discussão da LDO, conforme justificado no texto.
ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES – ART. 7º DA LEI 4.320/64 – 80% - INCONSTITUCIONALIDADE DO PERCENTUAL – Novamente o Executivo Municipal insiste em obter, desde logo, AUTORIZAÇÃO PARA SUPLEMENTAÇÃO no percentual de 80%, o que no modesto entendimento deste parecerista fere os princípios constitucionais de razoabilidade e proporcionalidade, além de violar o art. 42 da Lei 4.320/64..
É importante lembrar que as normas estabelecidas na LDO devem ser discutidas e negociadas previamente, com vistas a possibilitar orientação clara e necessária à elaboração do Orçamento Anual.
PROVIDÊNCIAS A CARGO DA CÂMARA MUNICIPAL
Que estes autos sejam encaminhados ao Contador desta Casa para que analise com o rigor técnico habitual as matérias pertinentes a este Poder Legislativo, com destaque para o anexos que referem-se a este Poder.
JUSTIFICATIVA – As recomendações/sugestões acima buscam assegurar a cada parlamentar, por si e por sua assessoria, e, especialmente às COMISSÕES, uma completa análise do quadro orçamentário do município, o que se insere dentro no poder fiscalizatório dos atos do Executivo, conforme está posto na LOM, art. 62, aliena “o”, inciso III; art. 63, incisos VII, VIII, e especialmente o inciso X, onde estabelece:
“Art. 63. Compete privativamente à Câmara Municipal:
(...) X – fiscalizar os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta do Município.”
Importante realçar, ainda, que no mesmo art. 63, inciso XV está previsto que:
“art. 63. (...) XV cabe a Câmara Municipal, privativamente, sustar as despesas não autorizadas na forma da lei.”
Inegável, entende-se que o debate em torno de leis orçamentárias (LDO/LOA/PPA) reveste-se de comportamento democrático e participativo na definição de políticas públicas a serem implantadas no Município. Permite também que ações pontuais, não previstas, sejam contidas na medida do interesse público e da necessidade social.
DO QUORUM DE VOTAÇÃO – Trata-se de projeto de lei complementar e para tanto, em sua aprovação – deverá obter o voto da maioria absoluta dos vereadores que compõem o plenário desta Casa - na forma dos dizeres do art. 88 da LOM[2].
É como sugiro de forma colaborativa, não exaurindo análise mais aprofundada e específica da matéria pelas Comissões.
Marataízes, em 23 de abril de 2020.
Edmilson Gariolli
Assessor Jurídico da Presidência,
OAB-ES 5887
[1]Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31 e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.§ 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
[2] Art. 88. As leis complementares somente serão aprovadas se obtiverem maioria absoluta de votos dos membros da Câmara.
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